Heurs et malheurs d'une politique scientifique à la française

Conférence donnée à l'Association Mémo-Sciences par Jean-François Picard  (Académie royale des sciences de Belgique, 22-23 avril 2005)

Depuis quelques années, la crise de la recherche française révèle l'hostilité récurrente de la communauté scientifique vis-à-vis du pilotage de la science par les pouvoirs publics. Cette fois, la contestation rapproche des jeunes scientifiques du mouvement 'sauvons la recherche!' qui manifestent contre la suppression de postes dans la fonction publique et des scientifiques seniors qui prônent l'assouplissement de règles administratives auxquelles ils reprochent d'entraver le fonctionnement de leurs laboratoires. Derrière ces revendications apparemment contradictoires - faut il plus ou moins d'Etat dans l'organisation de la recherche? - se profile une rhétorique des sciences fondamentales se disant menacées par les visées utilitaristes des politiques scientifiques. Mais on peut s'interroger, faut-il parler d'une crise de la recherche ou d'un problème de chercheurs ?

L'histoire des politiques de la science en France suggère des éléments de réponse. Il y a trois siècles, la science considérée comme une branche de la philosophie n'aspirait qu'à comprendre les lois de la nature. Mais la physique d'abord puis la chimie et aujourd'hui les sciences du vivant ont suffisamment contribué à façonner le monde dans lequel nous vivons - voire notre vie elle-même - pour qu'il soit devenu difficile de séparer l'avancée des connaissances de l'usage qui en est fait. Autrement dit, l'intégration de la recherche fondamentale avec ses applications est devenue un tel enjeu pour nos sociétés développées qu'il a fini par susciter ce que l'on qualifie désormais de politiques scientifiques. Néanmoins, si cette distinction entre la science et ses applications s'est largement estompée au point d'apparaitre comme un héritage historique, elle permet de comprendre la manière dont s'est organisée la recherche au siècle dernier. Schématiquement, aux demandes des sciences fondamentales et de la recherche libre a répondu l'installation de caisses des sciences - un type d'organisme dont sont issues nos actuelles 'agences de moyens' - chargées de dispenser des bourses et des subventions à des laboratoires universitaires dont les exemples célèbres sont aux Etats-Unis les grandes fondations du début du siècle dernier (Rockefeller, Carnegie) ou aujourd'hui la Nationale Science Foundation (NSF), la Deutsche Forschung Gemeinshaft installée (DFG) en Allemagne au lendemain de la Première Guerre mondiale ou la Caisse nationale de la recherche scientifique en France un peu plus tard. De leur côté, les instituts scientifiques ont répondu aux besoins d'une recherche davantage finalisée. En effet ces organismes - parfois qualifiés d' 'opérateurs de recherche' - ont été installés pour répondre à des demandes aussi diverse que la santé humaine, la chimie des matériaux ou la physique nucléaire, des domaines où l'activité scientifique requiert un personnel spécialisé et sédentarisé comme un appareillage complexe et onéreux qui restaient hors de portée des compétences ou des moyens d'une université traditionnelle. Tel fut le cas pour l'Institut Pasteur en France, pour les instituts Kaiser Wilhelm, aujourd'hui Max Planck (MPG) en Allemagne ou des 'Caltech' et 'M.I.T.' aux Etats-Unis.


Dans le souci de coordonner l'ensemble de la recherche française, la création en 1939 du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) marquait le souci des pouvoirs publics de fondre au sein d'une même entité, une agence de moyen, la Caisse nationale de la recherche scientifique dispensatrice de bourses et de subventions à l'enseignement supérieur - dont l'attribution est l'apanage d'un Conseil supérieur de la recherche scientifique ancêtre de l'actuel Comité national -  et un opérateur de recherche, l'Office national de la recherche scientifique et des inventions qui disposait à Meudon-Bellevue d'un ensemble de laboratoires liés à l'industrie. Mais comme le CNRS est créé dans un contexte de mobilisation scientifique, les demandes de la Défense nationale et, plus généralement, les besoins d'une économie de guerre donnent la priorité à sa partie chargée des recherches appliquées (CNRSA). C'est ainsi que Frédéric Joliot (Nobel 1935) est appelé à développer ses recherches sur la fission nucléaire ou que Louis Néel (Nobel 1970) imagine le moyen de protéger les navires des mines magnétiques ennemies. Après la défaite, le CNRS poursuivra ces recherches à finalité industrielle pour parer aux conséquences des pénuries alimentaires ou pour trouver les carburants de substitution nécessaires aux transports. Pourtant, en 1945, cette double vocation fait long feu. Le Comité national dont la principale fonction est de répartir bourses et subventions dans l'enseignement supérieur refuse d'intégrer les chercheurs engagés dans la recherche à finalité industrielle (physique nucléaire, électronique, etc.). Outre leurs préventions vis-à-vis du monde économique, les professeurs de l'Université estiment qu'il est temps de rendre sa primauté à la science pure mise sous le boisseau du fait des circonstances de la guerre. En outre, cette réorientation du CNRS vers la recherche fondamentale signe aussi son incapacité à coordonner l'ensemble de la recherche française. Placé sous la tutelle de l'Education nationale, il n'a pas eu les moyens d'arbitrer entre les projets des ministères techniques de se doter de leur propre capacité de recherche-développement. Ainsi ont surgi en 1941 l'Institut national d'hygiène (l'INH, futur INSERM) créé par le ministère de la Santé, en 1943 un Office des recherches coloniales qui deviendra l'Institut de Recherche et de Développement (IRD), en 1944 sous l'auspice des PTT le Centre national d'étude des télécommunications (CNET), en septembre 1945 au ministère de l'Air l'Office national de recherches aéronautiques (ONERA), et en octobre de la même année le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) qui bénéficie d'un statut interministériel qui a fait défaut au CNRS. En 1946 apparaissent encore l'Institut national de recherche agronomique (INRA) et l'Institut national d'études démographiques (INED). Quant au ministère de l'Industrie, en 1943 il a suscité la création d'un Institut de recherche pour la sidérurgie (IRSID) et de l'Institut français des pétroles (IFP), alors que les nouvelles entreprises nationalisées à la Libération se dotent de services de R & D.

L'échec du CNRS à coordonner la recherche française conduit la Vème République à relancer l'idée d'une politique scientifique nationale. Déjà, en 1956 lors du colloque de Caen réuni à l'instigation de Pierre Mendès-France, le problème de l'articulation d'un enseignement supérieur modernisé et du dispositif de la recherche publique avait été posé, mais les moyens budgétaires avaient manqué au régime précédent empêtré dans les guerres coloniales. En 1958, il revient donc au général de Gaulle de relancer le mouvement dans une perspective d'indépendance nationale, c'est-à-dire pour rendre au pays ce qu'il estime sa juste place entre les deux blocs, les Etats-Unis et l'URSS. Par ailleurs, «l'ardente obligation » invoquée par Pierre Massé, le commissaire au Plan implique de renouer le lien entre la recherche scientifique de pointe et les besoins d'une société en pleine expansion. Telle est la tâche dévolue à une nouvelle administration - la Délégation générale à la recherche scientifique et technique (DGRST) - directement rattachée au Premier ministre et non plus à l'Education nationale. La DGRST est chapautée par un Comité des sages (CCRST), un groupe d'experts inspiré du Council de la NSF américaine. Ainsi, la DGRST devient une sorte de ministère avant la lettre auquel revient le soin de répartir l'ensemble du budget civil de la recherche. Cette 'enveloppe recherche' en forte hausse passe de 120 MF en 1958 à plus d'un milliard de francs en 1964, ce qui permet un recrutement massif de chercheurs (au CNRS les effectifs vont doubler en dix ans :10000 agents en 1964, 20000 en 1974)  et l'installation d'instituts dédiés aux sciences physiques ou de nouveaux organismes comme le Centre national d'études spatiales (CNES), le Centre national d'exploration des océans (CNEXO puis IFREMER). A coté d'un véritable complexe militaro-industriel symbolisé par la création d'une Direction des recherches et des moyens d'assai (DRME) au ministère de la Défense, une direction des applications militaires installée au CEA est chargée de développer l'armement nucléaire. Cette "stratégie de l'arsenal" (J.-C. Salomon) a permis l'essor d'une industrie aérospatiale dont on connaît les retombées tant militaires que civiles tandis qu'EDF suscite le développement d'une industrie électronucléaire innovante.

De même, au lendemain de la réforme hospitalo-universitaire, la DGRST suscite en 1964 la transformation de l'INH en un Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) dont l'organisation s'inspire de ces nouveaux modes de fonctionnement. Ainsi, à la suite du fameux Nobel des trois pasteuriens (A. Lwoff, J. Monod et F. Jacob en 1965), le CNRS et l'INSERM sont dotés des moyens d'assurer l'essor de nouvelles sciences du vivant, telle la biologie puis la génétique moléculaires surgie de la rencontre de la chimie et de la biologie. En termes quantitatifs, alors que les SDV ne représentaient que 18% des effectifs du CNRS en 1950, trente ans plus tard elles revendiquent près du tiers de l'organisme tandis que l'INSERM compte alors 4000 agents. Incidemment, au CNRS comme à l'INSERM, les SDV représentent premier secteur scientifique à avoir assuré la parité des chercheurs entre sexes. Soucieuse de mettre en oeuvre une politique incitative pour irriguer les domaines scientifiques jugés jusque-là insuffisamment développés, la DGRST lance une première série d'actions concertées lancées dont, de manière significative, plus de la moitié concerne les sciences de la vie et leurs applications.

Répartition des actions concertées de la DGRST en MnF* (1963)

Conversion des énergies
Exploration des océans 
Biologie moléculaire  
Cancer et leucémies
Fonctions et maladies du cerveau
Applications de la génétique
Nutrition animale et humaine
Analyse démographique, économique et sociale
Sciences économiques et problèmes de développement
Divers et actions urgentes
TOTAL
  28,2 
  39,6
  27,2
  19,2
    
4,9
    
2,8
    3,7
    3,0
    4,6
  10,5
143,7

Afin de mettre en oeuvre cette politique incitative, le CNRS et l'Inserm se dotent de départements ou de commissions scientifiques chargés de nouer des relations avec la recherche universitaire via un dispositif de 'laboratoires associés' ou d 'unités mixtes' et ces organismes sont conviés à lancer des 'actions thématiques programmées' (ATP) inspirées des actions concertées de la DGRST, mais portant sur des domaines plus pointus comme la pharmacodynamique ou l'économie de la santé. 

En 1981, l'élection du pdt. Mitterrand signe le retour de la gauche aux affaires. Pour sortir le pays de la crise économique subie la décennie précédente à la suite du premier choc pétrolier, le gouvernement Mauroy renoue avec une politique dirigiste inspirée de l'immédiat après-guerre et il lance un programme de nationalisations tandis que la recherche et l'industrie fusionnent au sein d'un même ministère dont le portefeuille est confié à J.-P. Chevènement. Mais s'il s'agit de rapprocher sciences fondamentales et recherches appliquées, pour les socialistes revenus au pouvoir, il importe que la nouvelle politique de la science soit mise en oeuvre de manière démocratique, c'est-à-dire avec l'ensemble de la communauté scientifique et non par un groupe d'experts comme ce fut le cas vingt ans plus tôt avec le Comité des sages. D'où la réunion des 'assises de la recherche' en 1982 dont sortira deux ans plus tard le statut des 'Etablissements publics à caractère scientifique et technique' (EPST) et la fonctionnarisation des chercheurs. Notons que le syndicalisme scientifique a joué ici un rôle crucial. Le Syndicat national des chercheurs scientifiques (le SNCS né en 1956 d'une scission du syndicalisme de l'enseignement supérieur) avait fait d'un statut spécifique - i.e. distinct de celui des enseignants du supérieur - sa première revendication, satisfaite par un premier texte en 1959, parachevé pour l'ensemble des chercheurs du secteur public par les décrets de 1984. Cette fonctionnarisation veut concilier la double vocation d'opérateurs de recherche et d'agences de moyens des EPST, mais elle les prive, ce faisant, d'un instrument de politique scientifique puisqu'elle revient sur les dispositions de contractualisation adoptées vingt ans plus tôt par la DGRST.

Le cas de l'INSERM illustre ce paradoxe. L'institut est détaché de la tutelle de la Santé dont il dépendait jusque là pour passer sous celle du nouveau ministère de la Recherche et de l'Industrie. Mais alors que cet établissement était en principe chargé de la recherche médicale - modèle de "science de transfert" selon la formule consacrée -, désormais il entend donner priorité à la recherche fondamentale - le fameux "soutien à l'excellence" - et il récuse l'idée de programmation scientifique estimée attentatoire à la liberté des chercheurs. Par exemple il décide l'abandon du dispositif d'ATP. Or, il s'avére que le choix de privilégier la liberté de la recherche au détriment de son pilotage a empêché l'INSERM de s'adapter aux évolutions de la conjoncture scientifique et notamment à la profonde mutation des sciences du vivant liée à l'essor des biotechnologies. C'est ainsi que son absence face à la résurgence des maladies infectieuses - l'épidémie de sida et la calamiteuse affaire du sang contaminé en 1985 - conduit le ministère de la Recherche à installer de nouvelles structures : une Agence nationale de recherche sur le sida (ANRS) et celui de la Santé : un Institut de veille sanitaire (InVS). De même, l'INSERM a suivi avec retard les premiers développements de la génomique médicale dont l'initiative revient à des initiatives du domaine privé, le Centre d'étude du polymorphisme humain du pr. Jean Dausset (Nobel 1980) ou le Généthon créé en 1990 à l'instigation de l'Association française contre les myopathies (AFM).

En fait, la fonctionnarisation des chercheurs restera probablement le chant du cygne d'une certaine politique scientifique à la française. Le statut des chercheurs distinct et voulu comme tel par les intéressés de celui de leurs collègues de l'Enseignement supérieur a contribué à réduire la mobilité du personnel entre les EPST et l'université, d'où un clivage difficile à résorber entre l'INSERM et le monde hospitalo-universitaire ou entre le CNRS et des universités françaises largement dessaisies d'une vocation scientifique - notamment dans le domaine des sciences humaines et sociales - qui représente le titre de gloire de certaines de leurs consoeurs étrangères. De même, elle a gelé le mouvement de convection entre la recherche fondamentale et les recherches appliquées, d'où la difficulté à convaincre des jeunes chercheurs du secteur public d'abandonner la sécurité de l'emploi offerte par un statut pour l'entreprise hasardeuse des startups en biotechnologies. Ces rigidités ont d'ailleurs fini par gagner la gestion des ressources humaines dans les EPST eux-mêmes. L'avancement des chercheurs à l'ancienneté d'usage dans la fonction publique y a réduit les possibilités de l'évaluation au mérite : l'intégration automatique de chercheurs stagiaires ou contractuels puis leur promotion dans le cadre statutaire devenait la règle, tandis que la fermeture d'un laboratoire en déclin posait de tels problèmes de redéploiement que les instances de direction hésitaient à s'y résoudre. Comme les EPST ne pouvaient escompter un accroissement indéfini de leurs moyens de fonctionnement - dont la masse salariale n'a jamais représenté moins de 75 à 80% -, la fonctionnarisation les a privé des postes budgétaires nécessaires au recrutement de jeunes chercheurs ou à la création de nouvelles équipes. Telle est la raison du spectaculaire vieillissement de la communauté scientifique française auquel on a assisté : alors que la moyenne d'age était de 30 ans au CNRS en 1970, elle atteint 40 ans en 1980 et se situe au tout début du XXIème siècle chez les quinquagénaires de ses 26 000 agents.

Bref, si ce mode de fonctionnement a donné ce que l'on en attendait dans la logique d'une évaluation individuelle d'inspiration académique, il semble ne plus répondre à l'irrésistible besoin de programmation scientifique aiguisée par la  compétition internationale. Les directions des EPST en sont conscientes et tentent d'y remédier, non sans se heurter à des chercheurs qui invoquent volontiers la défense d'une recherche libre - et autoproclamée fondamentale -  pour couvrir des intérêts corporatistes. Or, s'il est vrai que  la renaissance d'une politique scientifique doit s'inscrire dans la perspective d'une normalisation de l'enseignement supérieur et de la recherche au niveau européen, plus que des moyens budgétaires déjà inscrits dans la bonne moyenne (cf. annexe), le statut du chercheur-fonctionnaire pourrait en faire les frais au profit de nouvelles formes de contractualisation comme à l'inéluctable essor des dispositifs d'évaluation collective.

Annexe

 

 

BIRD en M$ en 2001-2002

Population
de chercheurs en 1999-2002

Ratio BIRD/effectifs

E-U

 277100

1 261 227

0,22

Suède

   10221

     45995

0,22

Allemagne

   53972

   264685

0,20

France

  37835

    186420

0,20

R-U

   31037

    157662

0,20

Belgique

    6053

      32237

0,19

Pays Bas

    8683

      45328

0,19

Japon

106838

    646547

0,17

Canada

 18163

    107300

0,17

Chine

 72014

    810525

0,09

Russie

 14734

    491944

0,03

Rapport entre les budgets de recherche-développement et les effectifs de chercheurs dans les pays développés 
(Projet de loi de finances pour 2005, état de la recherche et du développement économique, Paris, Imprimerie nationale, 2004)