Pierre Laroque et les origines de la Sécurité sociale

Éric Jabbari, Informations sociales2015/3 (n° 189), pages 12 à 19

Rares sont les réformes essentielles dans la vie d’une nation qui doivent à la vision et à la constance d’un seul homme, comme celle qui créa la Sécurité sociale en 1945. Si le rôle de Pierre Laroque, son architecte, fut central, son projet intègre toutefois une vision alors largement partagée sur la nécessité d’améliorer les assurances sociales existantes, d’accroître la représentation des bénéficiaires au sein des organismes de protection sociale et de contrer les effets négatifs du marché.

Dans les semaines qui suivent la Libération, Pierre Laroque, le directeur général des assurances sociales du ministère du Travail, amorce la révision de la législation des assurances sociales qui aboutit à la mise en place de la Sécurité sociale avec l’adoption de l’ordonnance du 4 octobre 1945. Si cette dernière était l’un des objectifs du programme commun du Conseil national de la Résistance (CNR), c’est Laroque qui doit en assumer la paternité. Membre du Conseil d’État et spécialiste du droit administratif, il s’était intéressé aux questions sociales depuis son entrée dans la fonction publique. Dès les années trente, Pierre Laroque s’engage en faveur du corporatisme (1934), qui selon lui pouvait être un instrument de solidarité sociale, dans la mesure où la corporation permettait la participation ouvrière à la gestion des conditions de travail, équilibrant ainsi les rapports de force entre patrons et ouvriers. En 1945, il conçoit la Sécurité sociale dans une optique comparable au corporatisme, insistant sur la participation des ouvriers à la gestion administrative des caisses dans le cadre d’un système institutionnel unifié. Laroque se détournera du corporatisme à la fin des années trente mais demeurera fidèle à ces principes sous-jacents.

Pierre Laroque et le corporatisme

Pierre Laroque est d’abord un juriste. Le cours de ses études fut marqué par son intérêt pour le droit administratif, dont l’évolution, au cours de la première moitié du XX^e siècle, était intimement liée au développement de la politique sociale. Il fut influencé notamment par Léon Duguit et les partisans de l’École du service public, pour qui l’État et ses services devaient favoriser le développement de la solidarité sociale (Melleray, 2011). Laroque (1933) considère ainsi que l’État doit intervenir dans les domaines sociaux et économiques afin de promouvoir cette dernière. Cependant, cet interventionnisme n’est pas synonyme de paternalisme. Pour Laroque, la solidarité découlerait de la participation des ouvriers à la gestion des politiques sociales, ce qui favoriserait leur sens de l’initiative et le sentiment de leur propre indépendance, une étape préalable au développement de la solidarité sociale.

Intégrant le Conseil d’État en 1930, Pierre Laroque est rapidement affecté à la commission chargée d’étudier la mise en application de la législation de 1928-1930 concernant les assurances sociales, avant d’entrer au cabinet d’Adolphe Landry, ministre du Travail chargé de les mettre en œuvre (Laroque, 1993). Il acquiert ainsi une expertise reconnue dans le domaine des assurances sociales. En outre, son activité pour le Conseil national économique (CNE) [1] Le Conseil national économique (CNE) est une instance de… fait de lui un spécialiste du droit des conventions collectives et un partisan de l’organisation corporatiste des relations industrielles.

L’analyse de son rapport pour le CNE (Laroque et CNE, 1934), traitant des modèles français, italiens, allemands et britanniques de conventions collectives du travail, montre la sympathie de Laroque pour la classe ouvrière, sa foi en un État interventionniste et ses critiques à l’endroit des milieux patronaux et du libéralisme économique. Pour lui, l’émergence du droit des conventions collectives trouve son origine dans l’histoire sociale et économique de la France contemporaine. Depuis longtemps, les rapports entre patrons et ouvriers étaient marqués par le conflit, ce que le droit devait désormais juguler en permettant de résoudre les différends dans le cadre d’ententes négociées (Laroque, 1934). La convention collective incarnait ainsi la promesse d’une pacification des relations industrielles mais la législation française n’avait pu mettre un terme aux rapports conflictuels entre patrons et ouvriers. Si l’État avait reconnu l’existence légale des syndicats, l’ensemble de l’appareil juridique demeurait largement fidèle aux principes du libéralisme.

Fort de cette analyse, Laroque propose la mise en place de structures corporatistes dans l’ensemble des secteurs économiques, au niveau national comme local, pour gérer les conditions de travail. Cette réforme a pour objectif de rééquilibrer les rapports de force entre les parties en conférant un caractère obligatoire aux conventions collectives, jusque-là facultatives. Le corporatisme s’oppose ainsi à une logique libérale qui refusait de remettre en cause le pouvoir patronal au sein de l’entreprise. Pour Laroque, la corporation est un instrument de collaboration sociale. Son importance découle de la participation des ouvriers à la gestion des conditions de travail, qui doit transformer leurs mentalités et favoriser le développement de la solidarité sociale.

Mis à part son analyse de la législation française, ce sont les recherches que Laroque a menées sur le régime corporatiste de l’Italie fasciste qui l’ont persuadé que celui-ci avait obtenu des résultats remarquables (Laroque et CNE, 1934, p. 14) – sans que son jugement ne dénote aucune sympathie pour le fascisme, ce qu’il confirme lors d’une conférence en mars 1935 au Conservatoire des Arts et Métiers. Pour Laroque, le corporatisme incarne une synthèse des solutions libérales et étatistes aux défis posés par les relations industrielles :

« La corporation ne serait pas comme dans l’Italie fasciste un organisme fonctionnant sous le contrôle étroit de l’État, mais un amalgame de tous les groupements syndicaux, patronaux et ouvriers, se rattachant à une branche d’activité, amalgame grâce auquel la profession serait organisée sous la direction des intéressés eux-mêmes, tant en ce qui concerne l’aménagement de la production que des relations du travail. Formule évitant les inconvénients du libéralisme, puisqu’elle soumettrait employeurs et salariés à une discipline collective ; formule évitant aussi les inconvénients de l’étatisme, puisque les décisions seraient prises par les intéressés eux-mêmes, représentés par leurs groupements libres et non par des autorités d’État qui devraient seulement apporter leur appui à l’exécution des décisions de la corporation. » (conférence du 13 avril 1935) [2]

Laroque met donc l’accent sur la participation des intéressés plutôt que sur le renforcement de l’autorité de l’État. Cette idée force marque sa conception de la politique sociale dans son ensemble. La solidarité sociale ne peut être atteinte par l’action unilatérale de la puissance publique, comme l’ont montré les limites du paternalisme sous-jacent aux lois sur l’assistance, pièce maîtresse de la politique sociale de la Troisième République. L’assistance posait problème, en effet, dans la mesure où elle pouvait avilir l’assisté en le déshabituant de l’effort, le condamnant à rester dans la misère sans aucun espoir d’ascension sociale. Pour Laroque, la participation des intéressés doit être réalisée par l’entremise des groupements issus de la vie sociale : les syndicats et les groupements d’assurance, c’est-à-dire les sociétés de secours mutuels et les caisses d’assurances sociales. La participation implique l’intervention de l’État, à qui il appartient de conférer une existence légale à ces groupements sociaux et de coordonner leurs activités respectives.

Les partisans du corporatisme sont nombreux durant l’entre-deux-guerres parmi les milieux juridiques, politiques ou syndicaux, aussi bien à droite qu’à gauche (Jabbari, 2012), qui y voient une réponse potentielle à la triple crise sociale, politique et économique remettant en cause la légitimité du régime républicain. Pour sa part, Laroque se détourne progressivement du corporatisme à la fin des années trente, tout en demeurant fidèle à ces principes sous-jacents. Il approuve la réforme du droit des conventions collectives qui est engagée par le gouvernement du Front Populaire, bien qu’elle ne comporte aucune dimension corporatiste (Laroque, 1937). Ses recensions dans la Revue française de science politique témoignent également d’un esprit critique à l’encontre du corporatisme fasciste [3]. Dans son livre Les rapports entre patrons et ouvriers (1938) [4] Laroque accorde enfin de plus en plus d’importance à la dimension psychologique des relations sociales. Pour lui, c’est l’existence chez l’ouvrier d’un sentiment d’infériorité qui est à l’origine des conflits de classe (Laroque, 1938, p. 373). Cette analyse est reprise dans la demande d’avis soumise à l’Assemblée consultative en juillet 1945. Si la perception qu’il a du corporatisme et des assurances sociales a évolué avec le temps, il n’en demeure pas moins que la constance de la pensée de Laroque fut remarquable en ce qui concerne son intérêt pour la dimension psychologique de la politique sociale.

Laroque et la Sécurité sociale

Pierre Laroque est nommé directeur général des Assurances sociales dans les semaines qui suivent la Libération. En accord avec Alexandre Parodi, le ministre du Travail du Gouvernement provisoire, son objectif est de préparer la mise en place d’un système de Sécurité sociale. La création de celui-ci était un projet du Comité français de Libération nationale (CFLN), institué en juin 1943, ainsi qu’une mesure proposée par le Conseil national de la Résistance (CNR) en mars 1944. Aucun plan en la matière n’avait été préparé avant la Libération (Valat, 1994). Dans ce contexte, la contribution de Laroque est essentielle. Il a l’expertise nécessaire pour mener cette réforme et jouit de l’entière confiance d’Alexandre Parodi. Les deux hommes sont des amis et collègues de longue date et leurs parcours sont liés : tous deux membres du Conseil d’État, ils ont été affectés au ministère du Travail et se sont engagés dans la Résistance (Laroque, 1993). Parodi a assumé de hautes responsabilités en tant que représentant du général de Gaulle auprès des mouvements de la résistance intérieure ; il jouit d’un grand prestige au sein du Conseil des ministres ; comme Laroque, sa foi dans le progrès social est intimement liée à la poursuite de la justice sociale.

Pour Laroque, la Sécurité sociale est la garantie donnée à chacun qu’il disposera des moyens d’assurer sa subsistance et celle de sa famille [5] , afin d’assurer aux allocataires le maintien de leurs revenus à travers les aléas de la vie professionnelle. Elle doit couvrir l’ensemble des risques sociaux mais sa signification dépasse le cadre de la protection sociale. Elle s’inscrit dans un vaste ensemble de mesures sociales et économiques visant à enrayer le chômage, assurer la sécurité d’emploi et favoriser la santé publique [6]. De ce point de vue, le plan Laroque rejoint le rapport du Britannique Beveridge en étant inspiré par la même volonté de créer un système unifié de protection sociale, soutenu par des politiques sociales et économiques en rupture avec les principes traditionnels du libéralisme économique. Cependant, il s’en distingue sur deux points : d’une part, son refus d’attribuer des prestations uniformes et, d’autre part, le souci de promouvoir une forme de « démocratie sociale. »

Assurances sociales, allocations familiales et prise en charge des accidents de travail doivent être intégrées au sein d’une même structure administrative. Pierre Laroque considère en effet que les trois régimes ont le même objectif d’apporter un revenu de substitution face aux aléas de la vie [7]. Toutefois, ils relevaient alors de législations distinctes et leurs modalités de gestion n’étaient pas comparables. De nature facultative, la couverture contre les accidents de travail était laissée à l’appréciation des entreprises, qui décidaient de s’assurer ou non [8] Archives nationales, Archives Charles de Gaulle, AG/3(4)/65,…. La garantie était imparfaite et soumise aux lois du marché. Pour Laroque, elle doit passer par une assurance obligatoire administrée par des organismes désintéressés afin d’assurer une couverture efficace. Il est tout aussi critique à l’égard du régime des allocations familiales de 1938, hétérogène et caractérisé par une variété de taux de cotisations selon les professions et les départements, laquelle entraînait des coûts salariaux différents et donc des distorsions de concurrence critiquées par les employeurs eux-mêmes [9]. Ces inégalités ne correspondaient à aucune logique sociale. L’incorporation des allocations familiales au sein de la Sécurité sociale doit répondre à ces problèmes en imposant une cotisation identique aux employeurs, afin de financer des prestations uniformes gérées par une structure unique qui coordonnera l’action sociale d’une manière plus efficace.

1Derrière ces raisons « techniques » en faveur de l’intégration dans un régime unique se cachent toutefois d’autres objectifs, notamment celui de donner aux représentants des intéressés, les syndicats ouvriers, des responsabilités nouvelles. La protection contre les accidents du travail était assurée par les compagnies d’assurance privées. Quant à la gestion des allocations familiales, elle demeurait sous l’emprise du patronat à travers les caisses de compensation. Or, depuis l’origine, Laroque était hostile au paternalisme social et il considérait que les bénéficiaires devaient participer à la gestion des allocations familiales comme des autres législations.

1Des préoccupations du même ordre se retrouvent dans l’attitude vis-à-vis des assurances sociales : la législation de 1928-1930 était l’expression de l’influence d’une multitude de groupes d’intérêts – mutualistes, médecins, notamment – et le système était marqué par l’empreinte de ses origines. Le législateur avait prévu une décentralisation poussée et la gestion des caisses fut confiée à des sociétés de secours mutuel, c’est-à-dire à des groupements non étatiques fondés sur le principe de la libre adhésion de leurs membres (Dreyfus et al., 2006). La mutualité avait un poids politique réel et se targuait d’incarner une tradition de protection sociale très ancienne (Dreyfus, 2001). Il en était toutefois résulté une prolifération des caisses, compliquant le contrôle et la coordination des assurances sociales au cours des années 1930.6Face à cette situation, le projet de l’administration en 1945 est de mettre fin à la liberté de regroupement pour créer des caisses avec une base géographique à laquelle tous les assurés seraient affiliés, quelles que soient leurs affinités sociales ou idéologiques. Il s’agit de rationaliser et de simplifier afin d’obtenir une gestion plus économe et efficace. Mais le projet s’accompagne de l’éviction des mutualistes au profit des syndicats ouvriers, qui devaient occuper une place majoritaire dans les organismes à créer. Dans un souci de simplification maximale, ceux-ci doivent gérer aussi bien la législation des assurances sociales que celle des prestations familiales et des accidents du travail. La création d’une caisse unique, gérant toutes les branches de la Sécurité sociale, apparaît bien comme la pièce maîtresse de la réforme.7À travers le projet de caisse unique, Pierre Laroque demeure fidèle à la pensée sociale qu’il a défendue avant guerre : la politique sociale doit soutenir la participation des intéressés et inculquer aux ouvriers le sens de l’initiative et une prise de conscience de leur indépendance, contribuant ainsi à l’évolution des mentalités et au développement de la solidarité sociale. Si Laroque a conscience de la dimension économique de la Sécurité sociale, il continue à mettre l’accent sur sa dimension psychologique :

« L’effort à accomplir tend précisément à développer notre démocratie politique en une vraie démocratie sociale, à la fois en assurant une plus grande égalité dans la sécurité du lendemain et en développant une participation responsable de chacun et de tous à l’animation et à la gestion de l’action entreprise. L’on ne saurait y parvenir que par une transformation profonde de notre société. Le problème à résoudre n’est pas seulement ou principalement un problème technique. Il s’agit surtout de créer et de développer des comportements nouveaux, de modifier profondément la société dans son esprit même. » (Laroque, 1993, p. 199)

Le grand chantier est lancé. À l’été 1945, le ministère du Travail amorce des consultations. En juin, une commission consultative réunissant les représentants de divers groupes d’intérêt, dont les syndicats ouvriers et les sociétés de secours mutuel, est chargée d’étudier la réforme envisagée par le ministère (Barjot, 1997, p. 19). Une majorité des membres se prononcent contre la réforme ; les représentants des sociétés de secours mutuel s’opposent à la caisse unique car elle implique l’éviction de leurs organismes de la gestion de la Sécurité sociale. À l’Assemblée consultative provisoire, le projet suscite des réactions analogues. Gaston Tessier, le secrétaire général de la CFTC, se fait le porte-voix de l’opposition à la caisse unique. Membre de la mutualité catholique, il préside l’Union des caisses familiales des assurances sociales [10]. Pour lui, le pluralisme administratif des assurances sociales, synonyme de liberté, représente un rempart contre un étatisme exacerbé et une bureaucratisation excessive.

Le ministère du Travail ne se laisse pas impressionner par l’opposition à la caisse unique mais recule à propos de l’intégration des allocations familiales, qui suscite l’inquiétude des milieux natalistes. Ceux-ci craignent que les allocations ne soient plus en mesure de favoriser la natalité française si elles sont soumises à la gestion commune des ressources financières de la Sécurité sociale [11]. Selon Laroque, le général de Gaulle se montre sensible à cette critique dans le contexte démographique de la Libération et il est finalement décidé de créer des caisses d’Allocations familiales (Caf) autonomes au sein de la nouvelle organisation. Ces caisses comporteront par la suite 50 % de représentants syndicaux dans leurs conseils d’administration, une proportion moins importante que dans les caisses d’Assurances sociales où ils étaient majoritaires, mais néanmoins plus élevée que dans les anciennes caisses de compensation puisqu’ils en étaient absents. Malgré ce recul limité, l’ordonnance du 4 octobre 1945 portant création de la Sécurité sociale française demeure ainsi largement fidèle aux idées de Laroque. Ses motifs évoquent autant la dimension économique que psychologique de la Sécurité sociale, réitérant son interprétation non matérialiste des tensions sociales [12].

Pierre Laroque a été nommé directeur général des assurances sociales dans le contexte exceptionnel de la Libération. Jouissant de la confiance de son supérieur hiérarchique et ami, Alexandre Parodi, il développe un plan de Sécurité sociale qui répond à ses préoccupations idéologiques. Depuis les années trente, il était convaincu que les politiques sociales devaient favoriser la solidarité sociale et que celle-ci ne pouvait advenir que par la participation des intéressés à la gestion des politiques sociales. Si Laroque se détourne ensuite du corporatisme, en 1945, il demeure fidèle aux principes qui avaient inspiré son engagement. S’il avait été enthousiaste à l’égard des Assurances sociales, il s’est montré plus critique par la suite, conscient de la nécessité d’une réforme qui corrigerait les lacunes de la législation de 1928-1930. À la Libération, il est contraint de se soumettre à certaines réalités politiques, dont la décision de ne pas incorporer les allocations familiales au sein de la caisse unique, mais il contrôle largement le dossier de la Sécurité sociale, au moins jusqu’en 1945. Sa réussite s’explique autant par la confiance dont il jouit que par le prestige de Parodi, ministre influent au sein du Conseil des ministres. Les ordonnances d’octobre 1945 marquent ainsi l’apogée de la contribution de Laroque. L’avènement de la Quatrième République en octobre 1946 signera le retour à la normalité politique d’un pouvoir législatif prééminent et des tractations de la vie démocratique.

Notes

[1] Le Conseil national économique (CNE) est une instance de concertation entre les organisations syndicales et le patronat créée en 1925, ancêtre du Conseil économique social et environnemental.

[2] Ministère des Affaires sociales, Fonds Laroque, boîte n° 22, notes de la conférence du 13 avril 1935, p. 22.

[3] Ibid., boîte 66, textes des recensions publiées dans la Revue française de science politique entre 1936 et 1940.

[4] Jabbari, 2012 ; Archives du ministère des Affaires sociales, Fonds Laroque, boîte n° 140, bibliographies des cours et de son livre ; Ibid., boîte n° 67, manuscrit de l’ouvrage de Pierre Laroque, Les rapports entre patrons et ouvriers, Paris, 1938.

[5] Archives de la Fondation nationale des Sciences politiques (FNSP), Fonds Parodi, boîte n° 17, Rapport sur le projet d’ordonnance portant organisation de la Sécurité sociale, p. 1.

[6] Ibid., boîte n° 18, Note pour M. le Ministre, 21 janvier 1945.

[7] Ibid., boîte n° 17, p. 3.

[8] Archives nationales, Archives Charles de Gaulle, AG/3(4)/65, Note sur l’intégration des accidents du travail dans les assurances sociales, 10 janvier 1945.

[9] Ibid., AG/3(4)/65, Note sur l’intégration des allocations familiales dans une organisation d’ensemble de la sécurité sociale.

[10] Archives de la CFDT, Fonds CFTC, boîtes 4 h 112 et 113.

[11] Archives nationales, CAC 860269, lettre du Dr. Monsaingeon, 15 juin 1945 ; FNSP, Fonds Parodi, boîte n° 17, Décision du haut comité de La Population et de la Famille, 19 juin 1945.

[12] Projet de demande d’avis sur une réforme de la Sécurité sociale, Assemblée consultative provisoire, juillet 1945, p. 1.